“十二五”环境保护规划的理念创新

■夏光

把建设生态文明作为“十二五”环保规划的最高纲领

党的十七大提出建设生态文明，这是“生态文明”第一次在阐述党的治国纲领的政治报告中正式出现。生态文明从性质上来讲是一种环境伦理观，是用于指导全社会尤其是执政者处理人与自然关系的意识形态。

三十多年来，我国经济社会发展成就巨大，但资源环境代价过大，那是以牺牲环境来换取经济增长的发展模式所产生的结果。为什么这种发展模式能够长期存在?是因为发展理念中缺少生态文明的要素，这是我们国家治理中的一个深刻教训。因此，现在提出建设生态文明，就是要从治国理念的高度上否定过去那种缺乏生态文明的发展理念，走一条新的文明发展的道路。

“十二五”环保规划作为中央提出“建设生态文明”后的第一个五年环保规划，把建设生态文明作为其最高纲领而贯穿于始终，是理所当然的。

如何在“十二五”环保规划中体现建设生态文明的理念?应主要体现在把生态文明的要求纳入对各级党政领导班子和领导干部的考核评价体系和问责制度之中，使各级决策者具备关于资源环境问题的现代意识和责任意识，并把这种意识体现在治国理政的具体行为之中。具体而言，要在“十二五”环保规划中提出进一步改革干部考核任用体系，强化环境保护问责制度。在环境保护领域切实落实中央《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，在考核任用体系中大幅度增加生态文明(环境保护)的内容和指标，用具有约束力或影响力的制度体系来保证生态文明思想在决策过程中得到切实体现。总之，要通过“十二五”环保规划，把建设生态文明贯彻到各级党政领导者治国理政的各个环节之中。

把“促进经济发展与环境保护高度融合”作为“十二五”环保规划的核心思想

周生贤部长提出并使用的“经济发展与环境保护高度融合”，是指把环境保护的理念和要求纳入到经济发展的全过程之中，提高环境保护对经济发展的引导和调控作用，推动加快转变经济发展方式，使经济发展与环境保护全面和深入地融合在一起，实现经济发展与环境保护的“双赢”。

“十二五”环保规划体现经济发展与环境保护的高度融合，主要反映在以下两个方面:

第一，采取从紧和严厉的宏观环境政策。

实施从紧和严厉的宏观环境政策，是指国家在环境保护的深度和力度上有极大增强，使我国环境政策(包括环境标准、法律责任等)具备比过去大得多的约束力和实际执行率，比发达国家在相应发展阶段上采取的环境政策更为严格，部分环境政策要达到发达国家当前的程度。

具体而言，从紧和严厉的环境政策包含以下三个要点:(1)提高各种环境准入门槛，采取严格的环境监管措施，加快淘汰落后产能，对排污企业实行严格的达标治理。(2)对国家的法律体系进行生态化改造，在民法、刑法、物权法、经济法、资源法中，全面强化对环境保护的要求。要跳出环保范围内的法制建设，不能仅仅局限于修改环保法、水法、大气法，要在国家整个法律体系、社会主义的法制方向中把环保的内容充实进去。(3)更多地使用经济手段管理环境，通过绿色信贷、绿色税收、绿色保险、绿色价格体系、绿色证券等等，使国家经济政策全面朝着环境友好的方向改变。

第二，在特殊区域和领域实行环境优先的战略方针。

环境优先，又称“环保先行”，是指在一些特殊区域或领域，把环境质量状况作为指导包括经济发展在内的各项工作的基本衡量标准之一，以环境承载能力为基础和底线来规划和约束各方面工作，使环境保护成为保障人民生存环境、优化经济发展方式的重要和首选的手段。

实施环境优先，主要包含以下内容:(1)把生态文明作为国家执政的优先准则之一，置于重大决策前端。以生态文明为基本要求制定国民经济和社会发展规划等重大发展蓝图。在国家有关发展的重大决策中，增强环境保护参与决策的程度。对区域和产业发展规划和政策进行环境影响评价并赋予一票否决的权力。(2)实行从紧和严厉的环境政策，使国家在环境保护的深度和力度上有极大增强，使我国环境政策(包括环境标准、法律责任等)具备比过去大得多的约束力和实际执行率，比发达国家在相应发展阶段上采取的环境政策更为严格，部分环境政策要达到发达国家当前的程度。(3)具体在十个方面实现“环境优先”:一是在制定法律法规时，优先进行环保立法;二是在编制发展规划时，优先编制环保规划;三是在做出发展决策时，优先考虑环保影响;四是在调整经济结构时，优先发展清洁产业;五是在利用有限资源时，优先节约环境资源;六是在新上投资项目时，优先进行环保评估;七是将环保投入作为公共财政支出的重点，环保开支的增速要高于财政开支的增速;八是在建设公共设施时，优先安排环保设施;九是在进行技术改造时，优先采用环保型技术;十是在考核发展政绩时，优先考核环保指标。