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引言

一、“赋权”的目的与“限权”的动因

(一)赋予设区的市行政立法权的动因

    第一,设区的市治理地位提升,立法需求扩大。

    第二,地方治理自主性及法治化的需要。

    第三,发挥政府规章服务地方及其探索性功能的要求。

(二)限定设区的市政府规章事项范围的目的

    第一,维护国家法制统一的初衷。

    第二,防止出现“立法大跃进”。

    第三,对地方政府立法能力的担忧。

(三)小结:限权手段与赋权目的不合比例

二、设区的市政府规章制定事项的实证分析

(一)原较大的市修法前后规章制定情况分析

    1.数量减少:立法积极性降低

    2.事项集中:立法空间收缩

(二)新赋权的市修法后规章制定情况分析

    1.数量有限:未出现立法“大跃进”现象

    2.事项集中:立法需求未得到有效满足

    3.立法重复:事项限缩和限权惯性的必然结果

(三)小结:事项范围的限定阻碍了赋权目的的实现

三、路径探讨:扩大解释直至取消对规章事项范围的限制性规定

(一)立足当下的扩大解释方案:解释论的困境

    1.可能的扩大解释方案

        第一,对“环境保护”的解释。

        第二,对“历史文化保护”的解释。

        第三,对“城乡建设与管理”的解释。

        第四,对“等”方面的事项的解释。

    2.法定事项范围的解释困境

(二)基于立法论的纾困之道:面向未来的问题导向路径

    1.央地分权理论的再探讨:赋予设区的市政府规章立项裁量权

    2.基于地方治理的理论主张:以地方性问题为导向的立项标准

    3.回归对政府规章行政性的关注:以政府职能为边界的立法空间

四、结论与讨论

文章摘要:《立法法》于2015年作出修改,赋予了所有设区的市行政立法权,并以第82条对其权限作出了限定。这种“欲放还收”的制度设计,是基于现实的阶段性选择,而非理论逻辑推演的结果。实证分析表明,《立法法》对设区的市政府规章事项范围的限制性规定,影响或制约了地方立法的主动性和积极性。为有效满足地方政府的立法需求,应首先基于解释论,对事项范围作扩大解释。在解释困境客观存在的情况下,转换视角至立法论,考虑取消对事项类型的列举式规定,赋予设区的市政府规章立项裁量权,在多元主体的互动中明确立法需求。以地方性问题的解决为出发点,确定与政府职能相契合的事项范围,聚焦内容的合法性、合理性及其治理实效,以此来发挥规章在设区的市政府治理中的积极作用。

文章关键词:

论文DOI:10.16494/j.cnki.1002-3933.2021.12.003

论文分类号:D922.1