一、引言

绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），对实施预算绩效管理做出总体安排和全面部署，从此，预算绩效管理开始探索试点阶段向全面实施阶段转变。中央各部门部署落实全面实施预算绩效管理，2019年4月，生态环境部党组印发《贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉实施方案》（环党组〔2019〕37号），提出力争到2020年底在生态环境部系统基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。

中央财政生态环保专项资金（以下简称生态环保专项资金）是中央预算资金的重要组成部分，主要有大气污染防治资金、水污染防治资金、土壤污染防治专项资金、农村环境整治资金、海岛及海域保护资金。按照国家全面实施预算绩效管理的要求，生态环保专项资金绩效管理是预算资金绩效管理“全覆盖”的重要组成部分，必须实施。生态环保专项资金是环保投资的重要组成部分，是实施污染防治攻坚战的重要基础保障。然而，目前生态环保专项资金成效有待提高，直接影响污染防治攻坚战的实施，急需通过绩效管理提高专项资金使用成效。

目前，国内关于专项资金绩效管理的研究主要集中在绩效评价指标体系[1-5]、绩效评价实践[6-10]、绩效评价方法[11-12]、绩效管理理论[13]方面，绩效管理体系研究较少。生态环保专项资金绩效管理尚处于起步阶段，绩效管理体系尚未建立，存在制度不健全、技术方法不足、专业队伍缺失等问题，与全面实施绩效管理的要求差距较大。为此，本文积极借鉴已有研究方法与成果，结合生态环保专项资金管理现状与问题，提出生态环保专项资金绩效管理体系构建的设想，为政策决策者参考。

二、生态环保专项资金使用与管理现状及问题

（一）资金管理流程及管理现状

1.资金管理流程

近年来，生态环境部会同财政部积极推进生态环保专项资金管理工作，逐步建立起较为完善的管理流程，如图1所示，涵盖项目储备库建设、资金分配、年度实施方案备案、预算执行与项目进展调度、监督检查、绩效评价等方面。（1）为夯实项目实施基础，生态环境部先后印发《关于开展“十三五”环保投资项目储备库建设工作的通知》（环办规财〔2016〕26号）和《关于进一步加强环境治理保护项目储备库建设工作的通知》（环办规财〔2017〕19号），推进中央环保投资项目储备库建设，要求中央资金支持项目必须提前做好项目可行性研究等前期准备工作，纳入中央项目储备库，确保资金到位后，项目能够及时开工建设，提高资金使用效益。2016年以来，生态环境部每年至少组织一次中央项目储备库建设，将地方上报的符合专项资金支持范围、项目前期准备充足的项目纳入中央项目储备库。（2）每年全国人大批准年度预算后90日内，生态环境部配合财政部完成年度预算资金分配，由财政部将预算资金分配给各省。（3）在专项资金下达后，获得资金的省份以省为单位，编制省级年度实施方案报送财政部和生态环境部备案，内容包含区域绩效目标、从中央项目储备库中选择的支持项目清单、支持资金额度等，以此督促尽快将专项资金分配到项目上。（4）在资金分配到项目后，生态环境部每季度调度一次预算执行与项目进展，视情况对预算执行进度缓慢的省（区、市）进行通报，指导督促地方加快推进预算资金执行和项目实施，发挥资金效益。同时，每年选择部分项目开展监督检查，重点检查专项资金分配和监管的总体情况，项目立项、实施、工程建设及竣工验收情况等，以检查促进项目的合法合规。（5）在年度结束后，按照财政部统一部署开展年度资金绩效评价工作。

图1 生态环保专项资金管理流程

2.资金管理现状

（1）资金规模逐年提高。近年来，中央财政环境保护投入力度逐年加大。2019年中央生态环保专项资金规模为532亿元，同比增长近 25%，有效推动了大气、水、土壤三大污染防治行动计划目标任务落实。

（2）项目储备全面推广。2016年，生态环境部启动开展了水污染防治项目储备库建设，并印发年度项目储备库清单。随后，项目储备库建设逐步扩大到其他专项资金。2018年开展了水污染防治、土壤污染防治、农村环境整治中央项目储备库建设，并印发储备库项目清单。2019年开展了大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、农村环境整治、海岛及海域保护等中央项目储备库建设，动态更新了2018年度储备库项目清单，并印发2019年度储备库项目清单。截至2019年10月底，各类环保投资项目储备共计10 637个，总投资6 886.7亿元。